О новых правилах проведения государственных закупок
4 декабря 2015 года Главой государства подписан Закон «О государственных закупках» (в новой редакции), который вводится в действие с 1 января 2016 года (далее – Закон). Закон принят в соответствии с поручением Главы государства, а также в рамках «Плана нации – 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ».
11 декабря 2015 года приказом министра финансов утверждены новые Правила осуществления госзакупок, которые в настоящее время находятся на госрегистрации в Министерстве юстиции. Правила, так же как и Закон, вводятся в действие с 1 января 2016 года.
В соответствии с новым Законом и новыми Правилами вводится в эксплуатацию новая платформа веб-портала госзакупок.
Рассмотрим основные положения Закона, которые были выработаны с учетом проведенного анализа «болевых» точек на всех этапах государственных закупок.
1. На этапе планирования имеется проблема планирования бюджета по завышенным ценам. Для решения этой проблемы Законом внедрен исключительно электронный формат заключения договоров. Это позволит формировать на веб-портале полную и достоверную информацию по закупаемым товарам, работам, услугам и определять их средние закупочные цены (так называемый «Модуль цен»). Тем самым бюджеты администраторов бюджетных программ будут формироваться не на основе прайс-листов, как это сейчас происходит, а на основе средних закупочных цен, сформированных на веб-портале, которые также будут служить ориентиром для планирования бюджета.
В случае заключения договора по ценам, превышающим диапазон, установленный модулем цен, автоматически будет срабатывать система управлениями рисками, что будет являться основанием для проведения проверки.
2. Анализ преступлений, совершенных в сфере госзакупок, показывает, что около 80% уголовных дел указанной категории возбуждены по фактам подписания актов строительства по фактически не завершенным работам. Изучение уголовных дел показало, что причинами подписания актов по незавершенным работам является в числе прочего длительность процедур госзакупок, что приводит к неосвоению бюджетных средств. Согласно бюджетному законодательству в случае неосвоения бюджетных средств они возвращаются в бюджет. Поэтому администраторы бюджетных программ в целях освоения выделенных средств вынуждены подписывать акты выполненных работ.
Проблемы несвоевременного проведения госзакупок решаются Законом путем внедрения института предварительного годового плана госзакупок. В частности, заказчикам предоставляется возможность проводить госзакупки до утверждения бюджета, на основании положительного заключения соответствующей бюджетной комиссии. При этом договор победителю будет направляться только после утверждения бюджета.
3. На этапе подготовки технической спецификации имеется проблема, когда заказчики подгоняют ее под конкретного поставщика.
Для решения указанной проблемы Законом вводится институт предварительного обсуждения технической спецификации. Это позволит потенциальным поставщикам заранее ознакомиться с технической спецификацией и в случае необходимости оспорить «невыполнимые» условия конкурсной документации. Процедура данного обсуждения будет проводиться открыто на веб-портале в течение 10 дней (5 дней – на подачу жалобы, 5 дней – на рассмотрение).
4. На этапе рассмотрения заявок имеется проблема необоснованного отклонения заявок, что приводит к признанию закупок несостоявшимися. В свою очередь, несостоявшиеся закупки являются основанием для проведения закупок из одного источника. Так, сегодня основная доля госзакупок (это около 70% от общей доли закупок) производится из одного источника – либо сразу напрямую, либо через несостоявшийся конкурс.
Данные вопросы решаются Законом путем установления следующих норм.
Первое – участникам закупок предоставляется возможность взаимного просмотра документов после вскрытия заявок. Иными словами, теперь участники закупок смогут видеть, какие документы были вложены их конкурентами к заявке. Это позволит им оценивать обоснованность решений, принятых заказчиками. К примеру, сейчас заказчики могут допустить к участию в конкурсе «своих» потенциальных поставщиков, заявки которых не соответствуют требованиям конкурсной документации. Либо одних отклоняют, других не отклоняют, хотя у всех одинаковый перечень документов. Думаем, что новая норма теперь не позволит «нерадивым» заказчикам самовольно принимать решения по выбору поставщика.
Второе – отклонение заявок без указания конкретных причин также является одним из распространенных нарушений заказчиков. В этой связи Законом устанавливается обязанность заказчиков подробно и конкретно описывать причины отклонения заявок, с указанием подтверждающих документов. В случае неисполнения указанных требований Кодексом об административных правонарушениях предусматривается административная ответственность должностных лиц.
Третье – препятствием развитию добросовестной конкуренции являются нормы, позволяющие проводить госзакупки из одного источника, то есть выбор поставщика определяется заказчиками без проведения конкурсных процедур. В этой связи Законом сокращается количество оснований закупок из одного источника с 68 до 54. Кроме того, ужесточаются требования к закупкам из одного источника. Теперь заказчики должны обосновать необходимость осуществления закупки из одного источника. По итогам таких закупок они обязаны подготовить отчет с обоснованием выбора поставщика и цены заключенного договора, который должен быть размещен на веб-портале.
Наряду с этим следует отметить, что Законом от 14 января 2014 года был внедрен институт предварительного рассмотрения заявок, дающий право потенциальным поставщикам в течение трех дней привести заявку в соответствие с требованиями конкурсной документации. Внедрение данной нормы уже имеет положительные результаты: увеличилась доля потенциальных поставщиков, допущенных к участию в конкурсе. Так, если в 2013 году из общего количества заявок доля допущенных к участию в конкурсе составляла 52%, то за 2014 год этот показатель вырос до 72%.
5. На этапе подведения итогов и заключения договоров имеются проблемы их оспаривания. Так, сегодня обжалование итогов не приостанавливает заключение договора, что позволяет недобросовестным заказчикам осуществлять закупки, проведенные с нарушением законодательства. Согласно новому Закону, в случае наличия жалобы на итоги закупок заключение договора будут приостанавливаться до рассмотрения этой жалобы.
Кроме того, на данном этапе имеется проблема, когда потенциальные поставщики, признанные победителями, уклоняются от заключения договора. Причем такие факты носят массовый характер. Согласно данным веб-портала, по состоянию на 14 декабря 2015 года в Реестре недобросовестных участников госзакупок находится более 16 тысяч поставщиков. Из них около 13 тысяч, а это более 80%, признаны таковыми в связи с уклонением от заключения договоров.
Согласно новому Закону, потенциальные поставщики, уклонившиеся от заключения договора, будут включаться в Реестр автоматически веб-порталом, в день уклонения от заключения договора. Так, если победитель закупок в течение трех дней не подпишет договор с использованием своего ЭЦП, на четвертый день он уже будет находиться в Реестре недобросовестных участников госзакупок.
Учитывая правовые последствия неподписания договоров в установленный срок, прорабатывается вопрос уведомления победителей тремя способами одновременно:
1) уведомления посредством веб-портала на личный кабинет потенциального поставщика;
2) уведомления посредством электронной почты, указанной в регистрационных данных потенциального поставщика;
3) посредством SMS-уведомлений на мобильные телефоны потенциального поставщика, указанные в его регистрационных данных.
6. На этапе исполнения договоров имеются проблемы необоснованного отказа от приемки товаров, работ, услуг и несвоевременной оплаты.
Для их решения Законом предусматриваются следующие нормы.
Первое – внедряются электронные счет-фактуры, электронные накладные на поставку товаров, электронные акты выполненных работ и оказанных услуг. Данная мера позволит посредством веб-портала фиксировать факт поставки товара, работы, услуги.
Второе – Законом устанавливается срок для полной оплаты поставщику, не превышающий 30 дней со дня исполнения договорных обязательств.
Таким образом, с внедрением Модуля цен, электронных договоров, электронных счетов-фактур, электронных накладных на поставку товара, электронных актов выполненных работ и оказанных услуг, а также электронных банковских гарантий, будет обеспечена полная автоматизация системы госзакупок, начиная от планирования и заканчивая оплатой.
С учетом полной автоматизации процессов закупок появилась возможность дистанционного контроля, в связи с чем Законом внедрены нормы по проведению камерального контроля.
В рамках упрощения процедур внедряется новый способ государственных закупок – это конкурс с предварительным квалификационным отбором. Закупки данным видом конкурса будут осуществляться в два этапа: на первом этапе Министерством финансов с участием Национальной палаты предпринимателей будет формироваться Реестр квалифицированных поставщиков, на втором этапе заказчики будут осуществлять закупки среди потенциальных поставщиков, включенных в этот Реестр.
Кроме того, упрощаются процедуры конкурса и аукциона, исключается понятие «лучшая техническая спецификация».
Законом предусматривается ряд других норм, направленных на упрощение и прозрачность госзакупок, что в конечном итоге позволит минимизировать коррупционные риски и повысить эффективность госзакупок.